При исполнении муниципального контракта на выполнение капитального ремонта были внесены изменения (не затрагивающие конструктивные положения) в локальную смету, прошедшую государственную экспертизу на достоверность стоимости, в объеме более 10%. Общая стоимость работ по смете не изменилась, объем тех или иных видов работ не увеличивался и не уменьшался, имела место лишь замена материалов, используемых при капитальном ремонте. Например, вместо укладки на пол линолеума будет осуществлена укладка плитки и т.п. Возможно ли изменение локальной сметы в объеме более 10%? Нужно ли было проходить повторную экспертизу на достоверность стоимости?
Ко всем договорам (контрактам), заключаемым заказчиками, руководствующимися Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон N 44-ФЗ), применяются нормы ГК РФ, если самим Законом N 44-ФЗ не предусмотрено иное (смотрите ответ на вопрос N 81 приложения к письму Минэкономразвития России от 30.09.2014 N Д28И-1889).
В соответствии с п. 2 ст. 702 ГК РФ к контрактам на выполнение различных видов подрядных работ применяются общие положения ГК РФ о подряде (параграф 1 главы 37 ГК РФ). К таким контрактам также применяются положения, регулирующие выполнение соответствующих видов работ, в частности, строительных работ — положения о строительном подряде (параграф 3 главы 37 ГК РФ, п. 1 ст. 763 ГК РФ, ст. 740 ГК РФ). Так, подрядчик, в частности, обязан осуществлять капитальный ремонт в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ (п. 1 ст. 743 ГК РФ). По смыслу положений ст. 33, ч. 1 и ч. 4 ст. 34, п. 2 ст. 42, ч. 5 ст. 63, ч. 10 ст. 70, ст. 94, ст. 95 Закона N 44-ФЗ, а также требований ст.ст. 309, 469, 518, 531 ГК РФ функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики выполняемых работ, а также материалов, которые должны использоваться при выполнении работ, должны соответствовать требованиям, установленным заказчиком в контракте.
При этом согласно ч. 2 ст. 34 Закона N 44-ФЗ при заключении и исполнении контракта изменение его условий по общему правилу не допускается, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей и ст. 95 Закона N 44-ФЗ.
Положениями ч. 7 ст. 95 Закона N 44-ФЗ допускается в виде исключения выполнение работ с применением улучшенных материалов (по сравнению с материалами, предусмотренными контрактом), но лишь по согласованию с заказчиком и при условии, если их характеристики лучше по сравнению с качеством и соответствующими техническими и функциональными характеристиками, указанными в контракте*(1). Данное изменение условий контракта оформляется путем подписания дополнительного соглашения к контракту (п. 1 ст. 452 ГК РФ, смотрите также письмо Минфина России от 06.10.2017 N 24-06-01/65537).
Таким образом, если материалы, с использованием которых подрядчик осуществляет выполнение работ, обладают улучшенными характеристиками, по сравнению с предусмотренными контрактом материалами, заказчик и подрядчик вправе согласовать использование именно этих материалов.
Более того, буквальное толкование вышеприведенной нормы свидетельствует о том, что могут быть заменены не только материалы, используемые при выполнении работ, но и сами виды таких работ при условии, если вновь согласованные виды работ обладают улучшенными характеристиками по сравнению с содержащимися в контракте, а их замена не повлечет увеличение объема или стоимости работ*(2).
Вместе с тем необходимо учитывать, что в письмах Минэкономразвития России от 09.12.2014 N Д28И-2759 и N Д28и-2705, Минфина России от 07.11.2014 N 02-02-08/56116, от 07.11.2014 N 02-02-08/56115, а также от 16.06.2017 N 24-03-07/37745 подчеркивается, что изменение технических и функциональных характеристик результатов выполнения работ возможно исключительно в случае, если оно не влечет изменение предмета контракта.
В свою очередь, анализ видовых характеристик работ, содержащихся в Общероссийском классификаторе продукции по видам экономической деятельности (ОКПД 2), показывает, что, например, работы по отделке полов путем укладки плитки и путем укладки линолеума относятся к разным подгруппам работ (43.33.10 и 44.33.29 соответственно), а не к разным видам работ в пределах одной группы (подгруппы).
В связи с изложенным мы не исключаем, что подобное изменение может быть признано изменением предмета контракта и, соответственно, расценено как нарушение законодательства о контрактной системе, запрещающего в процессе исполнения менять предмет контракта. Однако окончательное решение по данному вопросу может вынести лишь суд с учетом конкретных обстоятельств дела.
Что же касается проведения повторной проверки достоверности определения сметной стоимости капитального ремонта объекта капитального строительства, то следует прежде всего учитывать, что такая проверка производится только в том случае, если указанный капитальный ремонт проводится полностью или частично за счет средств федерального бюджета (п. 6.2 Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, п. 1 Положения о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (далее — Положение N 427)).
При этом в соответствии с п. 30 Положения N 427 в случае, когда после получения положительного заключения в проектную документацию были внесены изменения, проверка сметной стоимости производится повторно в порядке, установленном для проведения первичной проверки, с учетом особенностей, установленных вышеуказанным пунктом.
Принимая во внимание, что согласно п. 11 ч. 12 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ смета также является частью проектной документации, внесение изменений в смету относительно вида используемых материалов и (или) вида выполняемых в соответствии с ней работ влечет за собой необходимость повторной проверки достоверности определения сметной стоимости при условии, что капитальный ремонт полностью или частично финансируется за счет средств федерального бюджета.
Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
кандидат юридических наук Широков Сергей
Ответ прошел контроль качества
29 августа 2018 г.
Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.
————————————————————————
*(1) Кроме случаев, когда в соответствии с ч. 6 ст. 14 Закона N 44-ФЗ запрещается замена товара или страны (стран) происхождения товара.
*(2) Обращаем Ваше внимание на то, что замену видов выполняемых работ и (или) используемых при их выполнении материалов на работы (материалы) с улучшенными характеристиками, осуществляемую в соответствии с ч. 7 ст. 95 Закона N 44-ФЗ, следует отличать от увеличения количества товара или объема работы, предусмотренных контрактом, производимую на основании пп. «б» п. 1 ч. 1 ст. 95 Закона N 44-ФЗ. В последнем случае производится увеличение только количественных показателей работ (материалов), предусмотренных контрактом, без изменения их видов и (или) включения в смету новых видов работ, изначально контрактом не предусмотренных. В свою очередь, ч. 7 ст. 95 Закона N 44-ФЗ не устанавливает каких-либо ограничений относительно того, какое количество видов работ из первоначально согласованной при заключении контракта сметы может быть заменено на иные виды работ с улучшенными характеристиками. Однако, как это уже отмечалось выше, при замене вида работ их объем должен оставаться прежним.
Источник
В 2019 организация провела закупку работ по текущему ремонту внутренних помещений (ремонт малого зала) путем аукциона в электронной форме. Начальная максимальная цена контракта была сформирована сметным методом в соответствии с локальной сметой. В аукционной документации было обоснование невозможности применения методов определения НМЦК, указанных в части 1 статьи 22 Закона: — метод сопоставления рыночных цен (анализа рынка) не применим, так как невозможно определить критерии идентичности или однородности для закупаемых работ, что не позволяет получить объективную и достоверную информацию о рыночных ценах на идентичные или однородные закупаемым работы; — нормативный метод не применим, так как к закупаемым заказчиком работам не установлены в соответствии со статьей 19 Закона правила нормирования, требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций муниципальных органов; — тарифный метод не применим, так как в соответствии с законодательством Российской Федерации цены закупаемых заказчиком работ не подлежат государственному регулированию и не установлены муниципальными правовыми актами; — проектно-сметный метод не применим, так как объектом закупки не является строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства или текущий ремонт зданий, строений, сооружений, помещений; — затратный метод не применим, так как заказчиком для определения начальной цены контракта в открытых источниках не найдена информация о точных структуре и величине необходимых для производства закупаемых работ затрат, а также обычной для данной сферы деятельности прибыли. Является ли применение сметного метода для обоснования НМЦК нарушением Закона N 44-ФЗ?
Рассмотрев вопрос, мы пришли к следующему выводу:
Любой заказчик вправе установить любой метод определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта или контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), обосновав невозможность применения методов, указанных в законе. Степень обоснованности при этом относится к оценочным категориям.
В рассматриваемом случае возможность применения проектно-сметного метода прямо предусмотрена законом, а отсутствие необходимости подготовки проекта следует из закона.
Обоснование вывода:
Согласно ч.ч. 1, 24 ст. 22 Закона N 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных этим Законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее — НМЦК), а в случаях, когда количество поставляемых товаров, объем подлежащих выполнению работ, оказанию услуг невозможно определить (ч. 24 ст. 22 Закона N 44-ФЗ), также начальная цена единицы товара, работы, услуги (далее — НЦЕ) определяются и обосновываются заказчиком посредством применения одного или нескольких методов, перечисленных в ст. 22 Закона N 44-ФЗ.
Впрочем, из ч. 12 ст. 22 Закона N 44-ФЗ, согласно которой в случае невозможности применения методов, указанных в законе, для определения НМЦК применяются иные методы, можно видеть, что перечень методов определения и обоснования НМЦК в ст. 22 Закона N 44-ФЗ не является закрытым, исчерпывающим.
Метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) согласно ч. 2 ст. 22 Закона N 44-ФЗ заключается в установлении НМЦК на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг. Данный метод является приоритетным для определения и обоснования предполагаемой цены контракта, применяемым по умолчанию, использование иных методов допускается только в случаях, предусмотренных ч.ч. 7-11 ст. 22 Закона N 44-ФЗ (ч. 6 ст. 22 Закона N 44-ФЗ). Анализ вышеуказанных норм приводит к выводу, что нормативный, тарифный и — по общему правилу — проектно-сметный метод должны применяться в случаях, указанных в ч. 7, ч. 8 и ч. 9 ст. 22 Закона N 44-ФЗ, затратный метод применяется как основной при невозможности применения метода сопоставимых рыночных цен в случаях, не подпадающих под применение нормативного, тарифного и проектно-сметного методов (ч. 10 ст. 22 Закона N 44-ФЗ), а иные методы — в случае невозможности применения и затратного метода. В последнем случае в обоснование НМЦК заказчик обязан включить обоснование невозможности применения методов, указанных в законе.
Таким образом, в случае невозможности применения указанных в законе применение иных методов определения и обоснования НМЦК, равно как и подготовка представленного в вопросе проекта обоснования указанной невозможности, безусловно, соответствует закону. Однако поскольку закон не дает никакого перечня причин невозможности применения указанных в законе методов определения и обоснования НМЦК или признаков таких причин, то степень обоснованности, убедительность обоснования относится к оценочной категории, а потому не может быть предметом рассмотрения.
При этом поскольку закон не дает никакого перечня иных методов, любой заказчик вправе установить любой метод определения и обоснования НМЦК и условия их применения. Среди таких методов может быть и «сметный метод», то есть метод определения и обоснования НМЦК путем составления сметы без составления проектной документации в случаях, когда это не обязательно в силу закона (смотрите об этом также в материале: Энциклопедия решений. Не предусмотренные законом методы определения НМЦК по Закону N 44-ФЗ).
Вместе с тем должны заметить, что, как указывалось выше, применение проектно-сметного метода определения и обоснования НМЦК в обязательном порядке в указанном в Законе N 44-ФЗ случаях — это только общее правило. Исключение из этого общего правила установлено ч. 9.1 ст. 22 Закона N 44-ФЗ, согласно которой проектно-сметный метод может применяться при определении и обосновании начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на текущий ремонт зданий, строений, сооружений, помещений.
Как видим, возможность применения проектно-сметного метода в рассматриваемом случае прямо предусмотрена законом.
Проведение текущего ремонта ни гражданским, ни градостроительным законодательством, ни Законом N 44-ФЗ особо не регулируется. В частности, нормы об обязательности составления проектной (технической) документации прямо говорят о том, что это обязательно при выполнении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту зданий и сооружений, относительно же текущего ремонта никаких указаний нет. Причем из ч. 12.2 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ можно сделать вывод, что смета также может рассматриваться как часть проектной документации — единственная часть, составление которой обязательно для проведения работ по капитальному ремонту, осуществляемых с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации или средств юридических лиц, указанных в данной норме (смотрите также п. 4 ч. 13 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ).
Очевидно, именно поэтому правоприменительная практика еще до введения в Закон N 44-ФЗ и Градостроительный кодекс РФ вышеприведенных норм признавала правомерным обоснование заказчиком НМЦК на проведение текущего ремонта путем составления только одной сметы, без составления «собственно проектной документации», ее «архитектурно-конструктивной» части (решения УФАС по Республике Северная Осетия — Алания от 18.06.2018 N А178-06/18, УФАС по Иркутской области от 28.05.2015 N 264, УФАС по Омской области от 31.07.2018 N 03-10.1/241-2018, УФАС по Москве от 23.10.2018 N 2-57-13109/77-18, УФАС по Ленинградской области от 24.07.2018 N Р/03/879).
Еще раз обратим внимание на то, что закон прямо допускает применение нескольких методов для определения и обоснования НМЦК. Соответственно, заказчик вправе рассчитать НМЦК проектно-сметным методом и проверить достоверность, точнее — реалистичность, расчета анализом рынка.
Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Серков Аркадий
Ответ прошел контроль качества
2 ноября 2020 г.
Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.
Источник