Нарушения, которые муниципалитеты допускают при строительстве и ремонте дорог
К полномочиям органов местного самоуправления относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, в том числе их строительство, ремонт и содержание (ст. 14–16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).
Контроль за соблюдением закона при строительстве, ремонте и содержании дорог осуществляют прокуроры, специалисты счетных палат и финансовые ревизоры. По итогам проверок контролеры требуют устранить нарушения, но могут и обвинить в неэффективном использовании бюджетных средств. В этой статье мы расскажем об ошибках, которые проверяющие чаще всего выявляют в работе органов местной власти.
Право собственности на дороги не оформлено
Одна из проблем в сфере строительства, ремонта и содержания автодорог местного значения — отсутствие оформленного органами местного самоуправления права собственности на автодороги местного значения. Если земельный участок, на котором расположена автодорога, принадлежит администрации муниципального образования, то право собственности на автодорогу как объект недвижимого имущества подлежит обязательной государственной регистрации. Если это требование не выполнить, прокуратура может подать иск в суд и добиться решения об оформлении права муниципальной собственности на автодорогу.
Важно запомнить! Зарегистрируйте право муниципальной собственности в управлении Росреестра по вашему региону
ПРИМЕР 1. По заявлению прокурора суд признал незаконным бездействие администрации сельского поселения. Чиновники не приняли мер, чтобы оформить право собственности на автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов сельского поселения. Суд обязал администрацию зарегистрировать право собственности на автодороги в границах населенных пунктов сельского поселения, включенных в реестр муниципальной собственности (апелляционное определение Ульяновского областного суда от 15.05.2012 по делу № 33–146112).
Чтобы признать право собственности на дорогу, подготовьте технический и кадастровый паспорта на нее. Отсутствие этой документации прокуроры могут оспорить.
ПРИМЕР 2. Кировский городской прокурор Ленинградской области обратился в суд с иском к администрации городского поселения и потребовал, чтобы она провела паспортизацию дороги. Прокурорская проверка показала, что были нарушены требования законодательства о безопасности дорожного движения.
Суд указал, что каждая автомобильная дорога общего пользования подлежит техническому учету и паспортизации (п. 1.2 Ведомственных строительных норм 1–83, утв. Минавтодором РСФСР 05.02.1982). Технический паспорт определяет фактическое состояние автомобильной дороги и необходим для обеспечения безопасности дорожного движения, в которой заинтересованы жители города. Суд удовлетворил иск прокурора (определение Ленинградского областного суда от 12.12.2012 № 33–5555/2012).
НА ЗАМЕТКУ: По мнению Минэкономразвития, права на дорожное покрытие из гравия и щебня не подлежат госрегистрации ( письмо от 11.07.2014 № Д23и-2426 )
Право собственности на объект недвижимого имущества регистрируется на основании правоустанавливающего документа на земельный участок и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (ст. 25 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ). Основаниями для государственной регистрации прав на недвижимое имущество также являются акты, изданные органами местного самоуправления в рамках их компетенции (ст. 17 Закона № 122-ФЗ). Поэтому орган местного самоуправления должен принять муниципальный нормативный акт о включении автодорог местного значения в реестр муниципальной собственности.
Сведения об автомобильных дорогах общего пользования местного значения должны быть внесены в единый государственный реестр автомобильных дорог (ЕГРАД). Такое требование установлено в статье 10 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ. Если дорога не внесена в ЕГРАД, она относится к бесхозяйным.
В реестр вносят:
- сведения о собственнике дороги;
- идентификационный номер дороги;
- сведения о соответствии дороги и ее участков техническим характеристикам класса и категории автомобильной дороги;
- информацию о виде разрешенного использования.
Документ: Идентификационные номера присваиваются дорогам по правилам, которые Минтранс утвердил приказом от 07.02.2007 № 16
Несоответствие данных в документах
Органы местного самоуправления вправе утверждать перечни автомобильных дорог общего пользования местного значения (ст. 5 Закона № 257-ФЗ). Перечень должен содержать идентификационные номера автомобильных дорог местного значения.
Показатель протяженности автомобильной дороги, включенной в перечень, должен соответствовать данным в свидетельстве о государственной регистрации права на дорогу. В контракте и акте приемки выполненных работ также указывайте протяженность, которая соответствует документальной. В противном случае ревизоры зафиксируют нарушение.
Несоответствие объемов и качества работ реальным потребностям
Проверку количественных и качественных показателей ревизоры начнут с изучения документов. Анализу подвергнут локальные сметные расчеты, прилагаемые к контрактам. Данные в сметах должны соответствовать техническому заданию.
Как проверяют объемы работ
Если перечни и объемы работ в сметных расчетах не соответствуют утвержденным техническим заданиям — это нарушение.
ПРИМЕР 3. Контрольно-счетная палата проверила законность и результативность использования средств дорожного фонда Кочевского муниципального района Пермского края.
В результате установлено, что:
- в контракт необоснованно включены работы по установке дорожных знаков, не предусмотренных техническим заданием;
- завышена стоимость работ к оплате на сумму 1554 руб.;
- занижены объемы работ по устройству выравнивающего слоя, устройству покрытия из песчано-гравийной смеси на сумму 2732,98 руб.
Таким образом, муниципальный район необоснованно использовал бюджетные средства на общую сумму 4286,98 руб. Он оплатил подрядчику выполненные работы, которые не соответствуют техническому заданию по муниципальному контракту.
Чтобы проверить выполненные объемы, ревизоры проведут осмотры и контрольные обмеры. Так, в показателях толщины асфальтобетонных покрытий дорожных одежд по основным требованиям СНиП 3.06.03–85 допустимыми признают отклонения от проектных значений в пределах:
- от 10 до 20 мм — для 10 процентов результатов определений;
- от 5 до 10 мм — для остального объема.
Если при контрольной вырубке и замере толщины оснований и покрытий отклонение от толщины, предусмотренной сметной документацией, окажется больше 10 мм в 90 процентах измерений, проверяющие признают это завышением объемов выполненных работ. Ревизоры пересчитают стоимость и потребуют взыскать с подрядчика необоснованно выплаченные средства.
Как проверяют качество работ
Важно запомнить! На отремонтированные объекты должен быть оформлен гарантийный паспорт. Такой паспорт подписывают руководители подрядной и эксплуатирующей организаций
Ревизоры обязательно проведут выборочные осмотры отремонтированных дорог, чтобы выявить дефекты. Типичные недостатки:
- сетка трещин с разрушениями и разломами в покрытии проезжей части;
- разрушения в виде ям, выбоин в покрытии проезжей части;
- следы пучения грунта, образование колейности.
Если проверяющие выявят такие дефекты, они выяснят, как заказчик провел претензионную работу с подрядчиком. В случае высокой степени повреждения дорожной одежды они могут сделать вывод о неэффективном использовании бюджетных средств.
Минимальный гарантийный срок на ремонт верхнего дорожного покрытия — 4 года, на нижнее покрытие и основание — 8 лет (распоряжение Минтранса от 07.05.2003 № ИС-414-р). Проводите регулярные контрольные осмотры и проверки на отремонтированных участках дорог в период гарантийных сроков. На отсутствие муниципального контроля за сохранностью дорог общего пользования местного значения может обратить внимание прокурор.
ПРИМЕР 4. В Тульской области прокурорской проверкой установлено, что в 2016 году в городе Донском не осуществлялся муниципальный контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения, не проводились плановые и комплексные проверки. Прокурор направил иск в городской суд и потребовал обязать администрацию муниципального образования организовать контроль.
Завышение НМЦК
Одно из правонарушений в сфере строительства и ремонта дорог — завышение цен. Заказчики при подготовке конкурсной документации некорректно определяют и обосновывают начальную минимальную цену контракта. Они подгоняют ее под объемы предусмотренных на строительство или ремонт бюджетных средств, когда реальная стоимость работ может быть ниже.
ПРИМЕР 5. В 2016 году в Республике Крым было возбуждено уголовное дело по факту завышения стоимости услуг по проектированию развития дорожной сети на 25 млн руб.
Чтобы снизить вероятность нарушений, утвердите нормативы финансовых затрат на ремонт и содержание автодорог. Установите правила расчета ассигнований местного бюджета на эти цели. Разработка таких документов относится к полномочиям органов местного самоуправления (п. 11 ст. 13 Закона № 257-ФЗ).
Сговор заказчиков с поставщиками
Особый вид нарушений в сфере дорожного строительства — сговор подрядчика с поставщиком. При этом виде нарушения возможно невыполнение (ненадлежащее выполнение) оплаченных работ и нецелевое использование выделенных средств.
ПРИМЕР 6. В январе 2017 года в Омской области суд признал экс-главу одного из районов виновным в растрате в особо крупном размере, совершенной с использованием служебного положения. Чиновник обеспечил победу компании на аукционе на проведение ремонта дороги на сумму более 15 млн руб. Фактически ремонтом занималось местное дорожно-ремонтное строительное управление. Из-за того, что при ремонте использовалось в том числе и вторсырье, он обошелся всего в 8 млн руб. Компания выплатила эту сумму ДРСУ, а сама получила полную сумму по муниципальному контракту. На имущество ответчика наложен арест.
В Мурманской области выявлена оплата фактически невыполненных работ в рамках контрактов по содержанию автомобильных дорог на общую сумму 4,3 млн руб. Исполнитель якобы занимался летним содержанием автодорог. Однако с учетом климатических особенностей региона эти работы было невозможно провести в ноябре — декабре. Тем не менее заказчик подписал акты о выполненных работах и оплатил контракт в полном объеме, чем причинил бюджету материальный ущерб. По выявленным фактам прокуратура завела уголовное дело.
В 2016 году в Брянской области на средства, выделенные из областного бюджета на ремонт автодорог к социальным объектам, были построены дороги к объектам коммерческого назначения.
АНДРЕЙ НИКОЛАЕВ, доцент Юридического института Российского университета транспорта (МИИТ), к. т. н.
Источник
Р Е Ш Е Н И Е № 13-20/ов
Р Е Ш Е Н И Е № 13-20/ов
Резолютивная часть решения оглашена 15 февраля 2018 года
Решение в полном объеме изготовлено 28 февраля 2018 года г. Саратов
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства в составе:
-заместитель руководителя управления, председатель Комиссии;
-старший государственный инспектор отдела контроля органов власти, член Комиссии;
-старший государственный инспектор отдела контроля органов власти, член Комиссии,
рассмотрев дело № 13-20/ов по признакам нарушения Комитетом жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса, транспорта и связи администрации Энгельсского муниципального района (413100, Саратовская область, г. Энгельс, пл. Свободы, д. 1 А) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), в присутствии на заседании:
-представителя комитета жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса, транспорта и связи администрации Энгельсского муниципального района (доверенность);
-представителя администрации Энгельсского муниципального района (доверенность);
-представителя МБУ «Городское хозяйство муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области» (доверенность № б/н от 09.01.2018);
-представителя заместителя прокурора г. Энгельса (удостоверение),
У С Т А Н О В И Л А:
21.03.2017 в Саратовское УФАС России поступило представление заместителя прокурора г. Энгельса (исх. № 50-2017 от 01.03.2017) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Комитета жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса, транспорта и связи администрации Энгельсского муниципального района (далее – Комитет) в связи с предоставлением субсидий МБУ «Городское хозяйство муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области» (далее – МБУ «Городское хозяйство», Учреждение) из бюджета муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района.
В результате анализа документов было установлено следующее.
МБУ «Городское хозяйство» было создано в соответствии с решением Энгельсского городского Совета депутатов от 29.04.2015 № 210/01 «О согласовании реорганизации муниципального казенного предприятия «Городское хозяйство муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области» путем преобразования в муниципальное бюджетное учреждение «Городское хозяйство муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области».
Согласно п. 2.1 Устава МБУ «Городское хозяйство» целями и предметом деятельности Учреждения является осуществление предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления муниципального образования город Энгельс в сфере благоустройства и озеленения территории муниципального образования город Энгельс.
В соответствии с п. 2.2 Устава МБУ «Городское хозяйство» учреждение осуществляет следующие основные виды деятельности:
— Уборка территории и аналогичная деятельность;
— Закладка, обработка и содержание садов, парков и других зеленых насаждений, покос сорных трав;
— Удаление сточных вод, отходов и аналогичная деятельность;
— Содержание кюветов и естественных стоков паводковых вод;
— Общестроительные работы по строительству автомобильных дорог;
— Ямочный ремонт дорог;
— Содержание остановочных павильонов;
— Отлов одичавших животных;
— Содержание памятников культуры;
— Содержание жилых помещений, находящихся в казне не переданных по договорам найма и договорам найма специализированного жилищного фонда и обеспечения коммунальными услугами;
— Содержание нежилых объектов недвижимости с последующим переводом их в жилые.
Согласно п. 1 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон о некоммерческих организациях) бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
В силу п.3 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.
Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах, указанных в п. 1 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.
Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.
В соответствии с п.6 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) государственные (муниципальные) услуги (работы) — услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.
Согласно ч. 1 ст. 69.2 БК РФ государственное (муниципальное) задание должно содержать показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания. Государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать: определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.
Из ч. 3 ст. 69.2 БК РФ следует, что государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).
В свою очередь, ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг) определено, что государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее — государственная услуга), — деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее — органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Также Законом об организации предоставления государственных и муниципальных услуг регламентировано, что заявитель – это физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в частях 2 и 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, или в организации, указанные в пункте 5 настоящей статьи, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.
В 2017 году Комитетом было утверждено муниципальное задание № 125-001 от 18.01.2017 для МБУ «Городское хозяйство» на 2017 год (и плановый период 2018 и 2019 годов).
Часть 1 указанного задания содержит сведения о выполняемых работах, среди которых:
— Организация благоустройства и озеленения;
— Организация содержания и ремонта муниципального жилищного фонда;
-Организация капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе.
Указанное муниципальное не соответствует требованиям ч. 1 ст. 69.2 БК РФ, а именно: не содержит определения категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг, порядок оказания соответствующих услуг и предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов), в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.
Приложение № 1 к муниципальному заданию содержит перечень по содержанию асфальтобетонного покрытия дорог, находящихся на обслуживании МБУ «Городское хозяйство» за 2017 год.
Приложение № 2 к муниципальному заданию содержит перечень по ремонту асфальтобетонного покрытия улиц города для МБУ «Городское хозяйство» за 2017 год.
09.01.2017 между Комитетом и МБУ «Городское хозяйство» заключено Соглашение № 1 о предоставлении субсидий на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, согласно которому учреждению были предоставлены субсидии в размере 214 674 022, 00 руб.
19.01.2017 между Комитетом и МБУ «Городское хозяйство» заключено дополнительное соглашение № 1 к Соглашению № 1, согласно которому сумма предоставленных субсидий была изменена на 214 580 018,85 руб.
01.02.2017 между Комитетом и МБУ «Городское хозяйство» заключено дополнительное соглашение № 2 к Соглашению № 1, согласно которому сумма предоставленных субсидий была изменена на 216 307 642,35 руб., в т.ч . 1 727 623,50 руб. за счет средств муниципального дорожного фонда муниципального образования город Энгельс Саратовской области.
17.03.2017 между Комитетом и МБУ «Городское хозяйство» заключено дополнительное соглашение № 3 к Соглашению № 1, согласно которому сумма предоставленных субсидий была изменена на 217 797 892,42 руб., в т.ч . 1 727 623,50 руб. за счет средств муниципального дорожного фонда муниципального образования город Энгельс Саратовской области.
04.04.2017 между Комитетом и МБУ «Городское хозяйство» заключено дополнительное соглашение № 4 к Соглашению № 1, согласно которому сумма предоставленных субсидий была изменена на 216 797 892,42 руб., в т.ч . 1 727 623,50 руб. за счет средств муниципального дорожного фонда муниципального образования город Энгельс Саратовской области.
31.05.2017 между Комитетом и МБУ «Городское хозяйство» заключено дополнительное соглашение № 5 к Соглашению № 1, согласно которому сумма предоставленных субсидий была изменена на 212 797 892,42 руб., в т.ч . 1 727 623,50 руб. за счет средств муниципального дорожного фонда муниципального образования город Энгельс Саратовской области.
30.06.2017 между Комитетом и МБУ «Городское хозяйство» заключено дополнительное соглашение № 6 к Соглашению № 1, согласно которому сумма предоставленных субсидий была изменена на 209 947 892,42 руб., в т.ч . 1 727 623,50 руб. за счет средств муниципального дорожного фонда муниципального образования город Энгельс Саратовской области.
02.08.2017 между Комитетом и МБУ «Городское хозяйство» заключено дополнительное соглашение № 7 к Соглашению № 1, согласно которому сумма предоставленных субсидий была изменена на 209 947 892,42 руб., в т.ч . 1 727 623,50 руб. за счет средств муниципального дорожного фонда муниципального образования город Энгельс Саратовской области.
14.08.2017 между Комитетом и МБУ «Городское хозяйство» заключено дополнительное соглашение № 8 к Соглашению № 1, согласно которому сумма предоставленных субсидий была изменена на 209 714 635,23 руб., в т.ч . 1 727 623,50 руб. за счет средств муниципального дорожного фонда муниципального образования город Энгельс Саратовской области.
03.10.2017 между Комитетом и МБУ «Городское хозяйство» заключено дополнительное соглашение № 9 к Соглашению № 1, согласно которому сумма предоставленных субсидий была изменена на 215 694 628,15 руб., в т.ч . 1 727 623,50 руб. за счет средств муниципального дорожного фонда муниципального образования город Энгельс Саратовской области.
27.10.2017 между Комитетом и МБУ «Городское хозяйство» заключено дополнительное соглашение № 10 к Соглашению № 1, согласно которому сумма предоставленных субсидий была изменена на 216 994 628,15 руб., в т.ч . 1 727 623,50 руб. за счет средств муниципального дорожного фонда муниципального образования город Энгельс Саратовской области.
21.11.2017 между Комитетом и МБУ «Городское хозяйство» заключено дополнительное соглашение № 11 к Соглашению № 1, согласно которому сумма предоставленных субсидий была изменена на 225 069 978,98 руб., в т.ч . 1 727 623,50 руб. за счет средств муниципального дорожного фонда муниципального образования город Энгельс Саратовской области.
22.12.2017 между Комитетом и МБУ «Городское хозяйство» заключено дополнительное соглашение № 12 к Соглашению № 1, согласно которому сумма предоставленных субсидий была изменена на 224 069 978,98 руб., в т.ч . 1 727 623,50 руб. за счет средств муниципального дорожного фонда муниципального образования город Энгельс Саратовской области.
26.12.2017 между Комитетом и МБУ «Городское хозяйство» заключено дополнительное соглашение № 13 к Соглашению № 1, согласно которому сумма предоставленных субсидий была изменена на 182 248 695,31 руб.
Согласно пояснениям заместителя директора МБУ «Городское хозяйство» от 27.02.2017, представленных прокуратурой г. Энгельса, муниципальные дороги не были переданы МБУ «Городское хозяйство» на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления.
Согласно ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об организации местного самоуправления), ч. 1 ст. 3 Устава муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области (утв. решением Энгельсского городского Совета депутатов от 30 октября 2013 года № 46/01) к вопросам местного значения муниципального образования город Энгельс относятся в том числе:
— дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов муниципального образования город Энгельс и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов муниципального образования город Энгельс, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
— обеспечение проживающих в муниципальном образовании город Энгельс и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством;
— утверждение правил благоустройства территории муниципального образования город Энгельс, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории муниципального образования город Энгельс (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов муниципального образования город Энгельс.
Таким образом, работы по организации благоустройства и озеленения, организации содержания и ремонта муниципального жилищного фонда, организации капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе, выполняемые Учреждением в рамках муниципального задания, являются муниципальной нуждой.
Указанные работы не могут быть расценены в качестве муниципальной услуги, так как потребность в данных работах возникает у муниципального образования, а не у отдельных заявителей (аналогичная позиция отражена в постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 09.12.2016 по делу № А57-26375/2015).
В связи с чем, работы, поименованные в муниципальном задании, не относятся к тем видам работ и услуг, выполнение которых осуществляться в ходе исполнения муниципального задания согласно ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.
В соответствии с ч. 1 ст. 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В соответствии с ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) заказчиками осуществляются закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а именно для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.
Согласно ст. 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
В соответствии со ст. 13 Закона о контрактной системе заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, в том числе для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.
Таким образом, деятельность Учреждения по выполнению на основании муниципального задания работ направлена на обеспечение потребностей муниципального образования в работах, необходимых для решения вопросов местного значения, функций и полномочий органа местного самоуправления, при этом финансирование таких работ осуществляется за счет средств местного бюджета, что не соотносится с основными принципами и целями Закона о контрактной системе, направленного на обеспечение конкуренции на товарных рынках.
В соответствии с п. 2.3 Устава МБУ «Городское хозяйство», Учреждение вправе оказывать юридическим и физическим лицам платные услуги, осуществлять иную приносящую доход деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации на договорной основе, исключительно соответствующей целям создания учреждения.
Согласно п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект — коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.
Из содержания п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции следует, что некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, признается хозяйствующим субъектом вне зависимости от того, на какие цели направляются полученные денежные средства.
Следовательно, МБУ «Городское хозяйство» в смысле Закона о защите конкуренции является хозяйствующим субъектом.
В п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции определено, что под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Как следует из п. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции, признаки ограничения конкуренции — сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Не применение конкурсных процедур, а предоставление МБУ «Городское хозяйство», на основании муниципального задания на оказание муниципальных работ на 2017 и плановый период 2018 и 2019 годы (№ 125-001 от 18.01.2017) права на выполнение работ по организации благоустройства и озеленения, организации содержания и ремонта муниципального жилищного фонда, организации капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе создает дискриминационные условия для других участников рынка, способных осуществлять данный вид работ, что создает необоснованные преимущества для МБУ «Городское хозяйство», ставит МБУ «Городское хозяйство» в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления деятельности по выполнению указанных работ, в отличие от других хозяйствующих субъектов (аналогичная позиция изложена в определении Верховного суда РФ от 29.12.2015 №301-КГ15-17062 по делу №А82-17376/2014).
В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их не проведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.
Доведение до единственного исполнителя – МБУ «Городское хозяйство» обязательного для исполнения муниципального задания на выполнение работ по организации благоустройства и озеленения, организации содержания и ремонта муниципального жилищного фонда, организации капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе и его последующего финансирования без проведения торгов, приводит к лишению неограниченного круга хозяйствующих субъектов возможности претендовать на исполнение указанных работ и, соответственно, на получение дохода.
Таким образом, действия Комитета, по утверждению муниципального задания на оказание муниципальных работ на 2017 и плановый период 2017 и 2018 годы (№ 125-001 от 18.01.2017) содержат признаки нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
В соответствии со ст.39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее — предупреждение).
На основании изложенного, 21.06.2017 Саратовское УФАС России выдало предупреждение Комитету о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, согласно которому, Комитету необходимо в срок до 21.08.2017 отменить муниципальное задание № 125-001 от 18.01.2017 для МБУ «Городское хозяйство» на 2017 год (и плановый период 2018 и 2019 годов), в срок до 25.08.2017 сообщить в Саратовское УФАС России о выполнении предупреждения.
28.07.2017 в Саратовское УФАС России поступило письмо Комитета (исх. №6062/01-24 от 26.07.2017) согласно которому, требования об отмене рассматриваемого муниципального задания не подлежат удовлетворению.
В связи с чем, Саратовским УФАС России в адрес Комитета было направлено письмо (исх. № 02/2-4601 от 01.08.2017), содержащее мотивированные разъяснения о необходимости исполнения предупреждения от 21.07.2017.
По данным почтового отправления №41097208329504 указанное письмо было получено Комитетом 10.08.2017.
При этом в Саратовское УФАС России не поступили сведения об исполнении Комитетом предупреждения.
Таким образом, предупреждение Саратовского УФАС России от 21.06.2017 Комитетом исполнено не было.
Согласно ч. 8 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.
На основании изложенного был издан приказ Саратовского УФАС России от 30.08.2017 № 234 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения Комитетом части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Администрация Энгельсского муниципального района в своем письме (вх. №5015 от 23.10.2017) указывает, что орган местного самоуправления вправе утвердить муниципальное задание подведомственному учреждению на выполнение муниципальных услуг (выполнение работ), в том числе работ, связанных с муниципальными услугами по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах муниципального образования и оказания услуг по благоустройству территории муниципального образования в соответствии с положениями бюджетного законодательства Российской Федерации, либо осуществить закупку данных работ в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе. Также Администрация Энгельсского муниципального района отмечает, что аналогичная позиция отражена в письме Министерства финансов России от 09.12.2015 № 02-01-10/71882.
Указанный довод Администрации Энгельсского муниципального района и ссылка на письмо Министерства финансов России не могут быть приняты во внимание по следующим основаниям.
Как отмечалось ранее, рассматриваемые услуги не относятся к тем видам работ и услуг, которые указаны в ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», в связи с чем не могут осуществляться в ходе исполнения муниципального задания, финансируемого путем выделения соответствующих субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Упомянутые ранее услуги являются муниципальной нуждой и могут быть получены муниципальным образованием в порядке, установленном Законом о контрактной системе.
03.11.2017 в Саратовское УФАС России поступило письмо Комитета (исх. №9107/01-24 от 02.11.2017) из которого следует, что в связи с возникшей необходимостью в проведении мер организационного-правового характера, направленных на организацию деятельности МБУ «Городское хозяйство» органами местного самоуправления города Энгельса и администрацией Энгельсского муниципального района планируется внести изменения в Устав города Энгельса, устанавливающие право администрации Энгельсского муниципального района делегировать муниципальным бюджетным учреждениям муниципального образования город Энгельс отдельные функции и полномочия исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения городского поселения, после издать муниципальный правовой акт администрации Энгельсского муниципального района о делегировании отдельных осуществляемых полномочий по решению вопросов местного значения муниципального образования город Энгельс МБУ «Городское хозяйство», внести изменения в устав МБУ «Городское хозяйство», утвердить муниципальное задание для МБУ «Городское хозяйство» до конца 2018 года и на плановый период 2019-2020гг.
Согласно письму администрации Энгельсского муниципального района (вх. № 5933 от 20.12.2017) в целях выполнения указанных мероприятий, по результатам проведенных публичных слушаний, Энгельсским городским Советом депутатов было принято Решение от 27 сентября 2017 года № 481/01 «О внесении изменений в Устав муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области», в соответствии с которым ч.4 ст. 27 Устава муниципального образования город Энгельс была дополнена пунктом 11.1 следующего содержания: «4. Администрация Энгельсского муниципального района вправе делегировать отдельные функции и полномочия муниципальным учреждениям в пределах их компетенции».
Вместе с тем, письмом от 19.01.2018 Комитет направил в адрес Саратовского УФАС России постановление администрации Энгельсского муниципального района от 29.12.2017 № 6877 «О делегировании муниципальному бюджетному учреждению «Городское хозяйство муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области» (далее – Постановление № 6877) отдельных функций и полномочий администрации Энгельсского муниципального района по решению вопросов местного значения» в соответствии с которым МБУ «Городское хозяйство» делегированы функции и полномочия администрации Энгельсского муниципального района по решению следующих вопросов местного значения муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовкой области:
— организация благоустройства территории муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области в соответствии с правилами благоустройства территории поселения;
— дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, находящихся в казне муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области;
— организация содержания жилищного фонда поселения в части содержания и текущего ремонта жилых помещений, находящихся в казне муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области, не переданных по договорам найма и договорам найма специализированного жилищного фонда, и обеспечения их коммунальными услугами;
— владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения, в части содержания и текущего ремонта нежилых объектов недвижимого имущества, находящихся в казне муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области, не переданных в аренду (безвозмездное пользование, на ином праве), и ином праве), и обеспечения коммунальными услугами;
— сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения, в части содержания объектов культурного наследия, находящихся в собственности город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области.
При этом, п. 3 Постановления № 6877 Комитету жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса, транспорта и связи администрации Энгельсского муниципального района предписано утвердить муниципальное задание для МБУ «Городское хозяйство» на 2018 год (и плановый период 2019 и 2020 годов).
Однако, вышеприведенные мероприятия органов местного самоуправления города Энгельса и администрации Энгельсского муниципального района не направлены на исполнение предупреждения Саратовское УФАС России от 21.06.2017, согласно которому Комитету необходимо было отменить муниципальное задание № 125-001 от 18.01.2017 для МБУ «Городское хозяйство» на 2017 год (и плановый период 2018 и 2019 годов).
В рамках рассмотрения дела № 13-20/ов Комиссией Саратовского УФАС России был проведен анализ состояния конкуренции в необходимом объеме, в результате которого было установлено, что рынок работ по организации благоустройства и озеленения, рынок работ по организации содержания и ремонта муниципального жилищного фонда, рынок работ по организации капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений на территории города Энгельса является конкурентными.
При проведении торгов на указанных рынках предметами будут являться право на заключение договоров подряда на выполнение работ по организации благоустройства и озеленения, работ по организации содержания и ремонта муниципального жилищного фонда, работ по организации капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений.
Временной интервал исследования определен периодом с 18.01.2017 по 31.12.2017.
Географическими границами исследуемых рынков являются границы Саратовской области, в частности границы Энгельсского муниципального района Саратовской области.
Продуктовыми границами исследуемых рынков являются: работы по организации благоустройства и озеленения, рынок работ по организации содержания и ремонта муниципального жилищного фонда, рынок работ по организации капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений.
По данным отчетов о выполнении муниципального задания, представленных МБУ «Городское хозяйство» в рамках рассмотрения дела (исх. №80/01-06 от 07.02.2018), за 12 месяцев 2017 года кассовые расходы, связанные с выполнением муниципального задания составили 182 248 695, 31 рублей, из них:
— работы по организации капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе – 161 588 923,76 рублей:
— работы по организации благоустройства и озеленения муниипального образования город Энгельс – 19 660713, 97 рублей;
-работы по организации содержания и ремонта муниципального жилищного фонда – 999 057,58 рублей.
Таким образом, 182 248 695, 31 рублей были освоены МБУ «Городское хозяйств» в рамках исполнения муниципального задания в 2017 году, что лишило хозяйствующих субъектов (потенциальных участников торгов) права на заключение договоров подряда на выполнение работ по организации благоустройства и озеленения, работ по организации содержания и ремонта муниципального жилищного фонда, работ по организации капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений и получения прибыли.
Кроме того, необходимо отметить, что утверждение Комитетом муниципального задания на оказание муниципальных работ на 2017 и плановый период 2017 и 2018 годы (№ 125-001 от 18.01.2017) для МБУ «Городское хозяйство» препятствует добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между потенциальными участниками торгов, что в свою очередь приводит к невозможности экономии бюджетных средств.
Учитывая изложенное, Комиссия Саратовского УФАС России по рассмотрению дела № 13-20/ов о нарушении антимонопольного законодательства приходит к выводу, что действия Комитета по утверждению муниципального задания на оказание муниципальных работ на 2017 и плановый период 2017 и 2018 годы (№ 125-001 от 18.01.2017), приводят к ограничению конкуренции, а в частности к ограничению доступа хозяйствующих субъектов на товарный рынок работ по организации благоустройства и озеленения, рынок работ по организации содержания и ремонта муниципального жилищного фонда, рынок работ по организации капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений на территории Энгельсского муниципального района Саратовской области.
В связи с тем, что работы в рамках муниципального задания на оказание муниципальных работ на 2017 и плановый период 2017 и 2018 годы (№ 125-001 от 18.01.2017) были выполнены МБУ «Городское хозяйство» и оплачены на момент рассмотрения дела, у Комиссии отсутствуют основания для выдачи предписания.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ “О защите конкуренции”, Комиссия:
1.Признать Комитет жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса, транспорта и связи администрации Энгельсского муниципального района ( 413100, Саратовская область, г. Энгельс, пл. Свободы, д. 1 А, ИНН 6449020910) нарушившим ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
2.Предписание Комитету жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса, транспорта и связи администрации Энгельсского муниципального района не выдавать, в связи с отсутствием оснований для его выдачи.
3.Передать материалы дела № 13-20/ов уполномоченному должностному лицу Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области для решения вопроса о возбуждении административного производства в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии со статьей 52 Федерального Закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» решение антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в арбитражный суд, а также в коллегиальный орган федерального антимонопольного органа.
Источник